Aspectos da matriz de risco dos contratos de concessão aeroportuária

Ao longo desses 10 anos de concessões aeroportuárias no Brasil com 6 rodadas de concessões houve grande evolução do modelo de concessão, mormente do ponto de vista da financiabilidade dos projetos

Mayday é uma expressão universal utilizada na aviação para declaração de uma situação de emergência. Essa expressão surgiu em 1923 e embora pareça uma palavra da língua inglesa, sua origem na verdade é a expressão francesa “m´aider” (ajude-me). Nenhuma outra expressão poderia melhor sintetizar a situação que a indústria da aviação está vivendo desde a eclosão da pandemia do coronavírus. Não apenas no Brasil, como também em todo o mundo.

A IATA – Associação Internacional de Transporte Aéreo relata para 2020 e 2021 prejuízo líquido do setor aéreo estimado de US$ 160 bilhões e perda de US$ 191 bilhões em receita das companhias aéreas no mundo. E no Brasil não é diferente. As aéreas brasileiras sofreram no quarto trimestre de 2020 impacto de R$ 678,7 milhões, com retração de 47% na oferta de voos. Nos doze meses concluídos em abril de 2021, o tráfego aéreo foi 50% menor que nos doze meses anteriores, segundo dados da ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil. Em abril de 2020 o movimento foi 92% menor que em abril de 2019.

Esses números assustam, mas preocupa ainda mais o fato de que a recuperação dessa indústria será uma das mais lentas da economia e ainda será impactada por profundas mudanças na confiança dos passageiros e o forte crescimento na utilização de tecnologias de reuniões virtuais. É provável que apenas em 2024 ou 2025 voltemos a ter o volume de passageiros que o Brasil teve em 2019.

Esta crise já é reconhecida como a maior crise da história dessa indústria septuagenária e ao que tudo indica a luz no fim do túnel ainda está quase totalmente coberta pela neblina. O ambiente ainda é de grandes incertezas.

Para as empresas administradoras de aeroportos a condição não é diferente. Embora muitas ações tenham sido tomadas para redução de custos e o governo tenha tomado medidas importantes para manutenção das operações, há diversas despesas que não se pode eliminar ou reduzir na mesma proporção da queda do movimento. As principais são os investimentos, que em muitos casos já foram concluídos, e os pagamentos de outorga para o Governo.

Evolução do modelo de concessão

Ao longo desses 10 anos de concessões aeroportuárias no Brasil com 6 rodadas de concessões, iniciada com o projeto green field do Aeroporto de São Gonçalo do Amarante (Natal-RN), houve grande evolução do modelo de concessão, mormente do ponto de vista da financiabilidade dos projetos.

A outorga fixa, pagamento realizado ao poder concedente cujo valor real é fixo e determinado quando do lance no leilão, no caso das primeiras três rodadas, foi dividida pelo prazo de concessão e pagas anualmente com uma atualização monetária. Modelo este que foi modificado nas rodadas seguintes, já que demonstrado pelas rodadas anteriores que o compromisso financeiro a ser pago anualmente de outorga fixa colocou em risco a realização de investimentos e o pagamento do serviço da dívida.

Ademais, o setor aeroportuário é caracterizado por uma alta elasticidade-PIB da demanda, estimada mundialmente em 2,31 pela OACI – Organização da Aviação Civil Internacional, associada diretamente ao potencial de crescimento da concessão e ensejar volatilidade em seu fluxo de caixa, aumentando, assim, o risco de um ativo e amplificando ainda mais a percepção de risco.

Face à ocorrência da pandemia, considerado um evento de força maior ou caso fortuito, e seus efeitos ao setor aeroportuário, levando em consideração os valores a serem pagos de outorga ao governo, mostra-se necessário reequilibrar os contratos de concessão dos aeroportos.

A matriz de risco e o equilíbrio contratual

Os contratos de concessão são dotados de alta complexidade, destinados a garantir a prestação de serviços adequados, regulares, contínuos, eficientes e seguros aos usuários pelo tempo de sua vigência (cf. art. 6º, da Lei nº. 8.987/1995). Inúmeras são as circunstâncias imprevisíveis (ou previsíveis de efeitos inimagináveis) externas que podem influenciar os elementos que originariamente compuseram o equilíbrio daqueles instrumentos. Procura-se, desta forma, garantir a continuidade da concessão em prol da estabilidade do pacto firmado e da prestação eficiente e contínua do serviço público

De modo geral, os projetos de concessão aeroportuária atribuem maior risco ao setor privado, especificamente o risco financeiro, e este pode não recuperar o investimento no prazo contratual devido a alterações na demanda de passageiros, operação de aeronaves e usuários de áreas comerciais do aeroporto, entre outros. Na América Latina e Caribe, dentre os aeroportos desenvolvidos por meio de PPPs – Parcerias Público-Privadas, o setor privado assume os riscos comerciais, operacionais e de construção, cabendo ao setor público os correspondentes à gestão do solo, força maior ou político e regulatório, conforme demonstrado na tabela abaixo

No Brasil, embora o formato dos leilões tenha mudado muito entre as diferentes rodadas de concessão de aeroportos, como a modelagem em blocos utilizadas nas últimas rodadas, a matriz de riscos não foi alterada de maneira significativa nesses últimos 10 anos.

Evento de força maior

O que foi vivenciado pela Pandemia afetou drasticamente qualquer previsão de estudo de demanda, modificando a curva de crescimento de modo perene. Lembremos que a alocação de riscos em uma “modelagem ótima” reparte aos que melhor podem geri-los, onde as oscilações decorrentes de efeitos extraordinários – como a Pandemia, não são riscos administrados pelos entes privados.

Assim, podemos nos perguntar se esta expressão “qualquer motivo” engloba também os riscos atribuídos ao poder concedente. É evidente que a resposta para essa pergunta não pode ser afirmativa. A maneira correta de se compatibilizar as cláusulas da matriz de risco é considerar que a expressão ‘por qualquer motivo” se refere aos riscos não atribuídos ao poder concedente e que as flutuações de demanda ordinárias decorrentes de eventos normais de flutuação de mercado são atribuídas ao concessionário.

Desta forma, os efeitos sobre a demanda decorrentes de eventos de força maior são atribuídos ao poder concedente e os efeitos sobre a demanda decorrentes de riscos não atribuídos ao poder concedente devem ser arcados pelos concessionários. De outra forma, haveria uma transferência dos riscos atribuídos ao poder concedente para o concessionário, onerando demasiadamente o ente privado que já possui a maior carga de riscos do contrato.

Os efeitos de um determinado evento devem ser considerados na sua plenitude durante a vigência do contrato. A própria ANAC previu em normativo regulamentador, Resolução nº 528/2019, que no caso de ocorrência de evento elencado como risco do Poder Concedente no Contrato de Concessão que provoque impacto contínuo no tempo, ou no caso de evento em que o impacto somente ocorra em momento posterior, os prazos prescricionais contar-se-ão da data do início do impacto (§3º, art. 3º). Da mesma forma, a assunção desses riscos e seus efeitos sobre o equilíbrio do contrato devem respeitar a distribuição de riscos prevista nos contratos.

Concluímos, portanto, que a matriz de risco dos contratos de concessão aeroportuárias considera a pandemia de coronavírus um evento de força maior, risco atribuído ao poder concedente assim como seus efeitos à demanda aeroportuária durante toda a vigência do contrato.

Por outro lado, a garantia de que os contratos serão reequilibrados no longo prazo e que os efeitos da pandemia serão amortizados até o final das concessões externaliza aos futuros investidores que o Brasil oferece segurança jurídica ao investidor privado, atraindo o capital estrangeiro em prol do desenvolvimento e retomada pós pandemia.

Artigo realizado em colaboração com Mariana Silveira de Menezes. Advogada, com formação em relações internacionais, gerente jurídico-regulatória da Associação Nacional da Administradoras de Aeroportos – ANEAA.

As ideias e opiniões expressas no artigo são de exclusiva responsabilidade do autor, não refletindo, necessariamente, as opiniões do Portal AirConnected

Dyogo Oliveira
Dyogo Oliveira é mestre em economia pela UNB e especialista em comércio exterior, negociações internacionais e câmbio pela FGV. Foi ministro do Planejamento e presidente do BNDES. Foi presidente do Conselho de Administração do Banco do Nordeste, do BNDES e do IRB Brasil-RE. Também foi Secretário-Executivo do Ministério da Fazenda e do Ministério do Planejamento entre outros cargos que ocupou no Governo Federal. Atualmente é Presidente da Associação Nacional das Empresas Administradoras de Aeroportos – ANEAA.

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