Eficácia de soluções regulatórias responsivas – o case das pistas de pouso e decolagem da Amazônia Legal. Fazendo da crise uma oportunidade.

Solução regulatória, que inicialmente foi tratada como um ensaio durante o período da pandemia de Covid-19, ganha vigência indeterminada

Em julho de 2021, a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC – aprovou a Resolução 623, como uma das medidas de apoio ao enfrentamento da pandemia de COVID-19, que permitiu a realização de operações aéreas de cunho humanitário, especialmente para o transporte de medicamentos, insumos, vacinas, pacientes, enfermos e equipes médicas e de assistência, em áreas não cadastradas da Amazônia Legal.

A medida foi um dos marcos regulatórios mais importantes para viabilizar as operações aéreas na região, pois, até aquele momento, centenas de locais eram utilizados para pouso e decolagem de aviões sem qualquer respaldo do Poder Público.

A Amazônia Legal, que corresponde a cerca de 59% do território brasileiro, é composta por 772 municípios, abarca cerca de 23 milhões de habitantes e abrange aproximadamente 56% da população indígena do país. 

Conforme mencionado no artigo anterior, o acesso a algumas localidades dessa região somente é possível pelas vias fluviais ou por meio do transporte aéreo, em razão de suas características físicas e da falta de infraestrutura para outros modais de transporte. 

No entanto, muitos municípios que necessitam do serviço de transporte aéreo, infelizmente não dispõem de infraestrutura de pista de pouso e decolagem regularizada junto à ANAC, em razão de fatores diversos, entre os quais a inexistência de uma escala mínima de demanda e a grande dificuldade logística para o desenvolvimento e a manutenção dessas áreas.

A Resolução 623 foi inicialmente concebida em um contexto de calamidade pública e emergência sanitária. Por um lado, as pistas não cadastradas não atendiam aos critérios de segurança mínima, normalmente exigidos pela regulação técnica da ANAC; por outro, em não sendo possível a realização das operações, os moradores dessas regiões remotas ficariam submetidos à precariedade dos serviços de saúde pública, ou às operações aéreas ocorreriam à margem da legalidade. 

Tal contexto exigiu da Agência criatividade e arrojo para possibilitar o atendimento tempestivo desses moradores: possibilitou-se o cadastramento dessas pistas de pouso e decolagem pelas autoridades locais (naturalmente conhecedoras da realidade de cada comunidade), bem como incentivado a adoção, pelos operadores, de práticas que reduzissem o risco da operação aérea.

O normativo buscou, então, prover uma solução regulatória alternativa por meio do compartilhamento de ações e responsabilidades entre governo, operadores aéreos (prestadores de serviço) e órgão regulador, em substituição aos requisitos prescritivos de infraestrutura. Assim, os gestores públicos encarregados por responder pelos interesses de determinadas comunidades puderam atuar de forma célere, responsável e com a devida segurança jurídica, garantindo a continuidade do atendimento às comunidades isoladas, além de levantar informações relevantes que poderão subsidiar o futuro cadastramento dessas áreas junto à ANAC.

Com relação aos aeródromos privados, merece importante destaque a alteração do art. 36-A do Código Brasileiro de Aeronáutica, promovida pela Medida Provisória – MPV 1089/2021 (a MP do Voo Simples). O Código previa a possibilidade de a autoridade de aviação civil promover regras mais adequadas à realidade daquela região, limitada, apenas, aos aeródromos públicos. 

Entretanto, como a classificação de aeródromo público versus privado não está relacionada à titularidade da área ou à natureza pública do operador da infraestrutura, mas tão somente ao tipo de operações aéreas autorizadas, a MPV ajustou a lógica regulatória, estendendo essa possibilidade também para os aeródromos privados, dada a importância que estes cumprem na promoção da acessibilidade e da capilaridade da região.

Da alternativa aos resultados

Passados apenas 10 meses de vigência da Resolução, verificou-se que a Fundação Nacional do Índio (FUNAI), juntamente com os municípios de Pauni/AM e Porto Walter/AC, viabilizou a regularização de mais 102 pistas de pouso e decolagem, no bojo da Resolução n. 623, o que demonstra um maior alinhamento do comportamento dos agentes regulados à regularidade normativa.

De um total de 772 municípios da Amazônia Legal, 314 são atendidos por aeródromos privados e outros 102 já possuem aeródromos públicos cadastrados. Subtraindo a sobreposição, verifica-se um total de 351 municípios atendidos por aeródromos públicos ou privados. Além destes, soma-se agora, as 102 novas áreas aptas a receberem operações aéreas de caráter humanitário, o que amplia significativamente a quantidade de comunidades aptas a receberem operações aéreas de caráter humanitário, os voos na Amazônia Legal.

A solução regulatória, que inicialmente foi tratada como um ensaio durante o período da pandemia de Covid-19, ganhou vigência indeterminada em 20 de maio de 2022, com a publicação da Resolução 680. A propósito, a Anac tem se debruçado sobre as centenas de medidas regulatórias, adotadas no bojo do combate à pandemia, para avaliar a conveniência e oportunidade de perenizar aquelas inovações que se mostraram eficazes na crise e podem melhorar o ambiente regulatório no retorno à realidade.

Além de garantir a segurança jurídica para manutenção do funcionamento regular das pistas abrangidas pelo mecanismo da norma, a própria disposição em cooperar, que foi demonstrada pelos resultados já alcançados, reivindica demonstrar que estratégias regulatórias distintas possam ser necessárias para conduzir o comportamento dos agentes regulados em direção à conformidade e à virtuosidade. Ademais, o compartilhamento de responsabilidade com as autoridades e os operadores aéreos locais acaba ensejando um maior comprometimento com a segurança de voo, gerando ganhos de segurança àquelas operações inevitáveis.

Enfim, a lição que fica é que nem sempre os requisitos prescritivos – muitas vezes desejados e necessários -, são os mais apropriados, o que exige do regulador buscar outros mecanismos que incentivem o engajamento dos demais agentes (autoridades locais e operadores), para que todos atinjam o objetivo primordial na aviação que é a segurança de voo. 

Tudo isso está muito alinhado aos princípios da persuasão da regulação responsiva: para atingir os objetivos regulatórios, não necessariamente a regulação tradicional, comandar e controlar é a melhor solução.

Por Tiago Sousa Pereira e Luiz Fernando Pimenta

Tiago Sousa Pereira
Tiago Sousa Pereira
Tiago Sousa Pereira é atualmente Diretor da ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil). Atuou como Superintendente de Regulação Econômica de Aeroportos da ANAC, área responsável por conduzir os processos de licitação de concessão de aeroportos federais e por supervisionar esses contratos de concessão. Antes, na ANAC, ocupou outros cargos, como Superintendente da Superintendência de Planejamento Institucional e Assessor do Diretor Presidente. Também trabalhou no Banco Central do Brasil e no Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. É funcionário público de carreira como Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (Executivo Governamental), do Ministério da Economia, e Professor da Graduação em Administração Pública do Instituto Brasileiro de Direito Público (IDP). Tiago Sousa Pereira é Economista, com mestrado na Universidade de Brasília, onde atualmente cursa Doutorado.

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